审计研究报告
第23期
审计署审计科研所 2018年9月25日
对审计全覆盖含义的再认识
及其实现路径探索
内 容 摘 要
审计全覆盖是党中央国务院对新时期审计工作提出的新要求，应立足我国发展阶段以及审计环境和审计需求的变化，站在国家治理体系和治理能力现代化建设的高度，从审计目标、审计范围、审计内容和审计频率等多个维度，全面深入地理解审计全覆盖含义。同时，创新完善审计制度、重视审计能力建设、加快审计职业化步伐，在改革创新中找准实现审计全覆盖的路径。
对审计全覆盖含义的再认识
及其实现路径探索
审计全覆盖的提出，不仅是完善国家审计制度过程中的一件大事，更是国家治理体系和治理能力现代化建设过程中的一件大事，在我国审计事业发展进程中具有里程碑式的重要意义，受到各方面的高度关注。但也应该看到，在审计全覆盖成为热词的同时，就其含义和实现路径的研究探讨还不够充分，有待在思想认识上达成更为广泛的共识，这无疑给推进实现审计全覆盖带来较大的影响。
一、审计全覆盖是新时期党中央国务院对审计工作的新要求
2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”的总体要求。2014年10月27日，《国务院关于加强审计工作的意见》发布，在指导思想中明确“实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展”。2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件的通知，在总体目标中规定“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责”。2018年2月28日，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出“构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖”。《深化党和国家机构改革方案》强调“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。2018年5月23日，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，“审计机关要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。”
综上所述，审计全覆盖是新时期党中央国务院对审计工作的新要求，我国审计事业从此迈进一个全新的时代，即审计全覆盖时代。审计全覆盖是在我国发展开启新时代、踏上新征程的历史条件下，加强国家治理体系和治理能力现代化建设的必然选择。
二、多维度全面理解审计全覆盖的含义
正确理解审计全覆盖含义是推进审计工作的前提，但应当防止简单化。既不能简单理解为按现有监督方式对现有对象的全部审计，也不能简单用“有重点有步骤有深度有成效”推进全覆盖来回应审计任务与力量之间的巨大矛盾。我们应当立足新时代国家审计面临的环境和需求变化，从审计目标、审计范围、审计内容和审计频率等多个维度，全面理解审计全覆盖的含义。
（一）从审计目标的角度理解：审计全覆盖是对审计监督制度目标的重塑，应当将确保党中央令行禁止和维护国家经济安全调整为优先目标。
习近平总书记在中央审计委员会第一次会议讲话中充分肯定了审计机关在“维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面”发挥的重要作用，同时又特别强调，审计在“促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等方面”作出了重要贡献。习总书记的讲话，深刻揭示了新时期审计的环境和需求变化，笔者认为，新时期审计的制度目标应当是：确保党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设。审计全覆盖正是在这样的大背景和大逻辑下提出的，并强调审计要发挥宏观管理职能作用。因此，审计全覆盖的含义中，首要的是从审计监督制度目标重塑的高度来理解，即为实现新的宏观管理目标，一个年度或一段时期内需要多少样本，审计机关就应该完成多少具体的审计项目。
（二）从审计范围的角度理解：审计全覆盖要求按公共性原则拓展现有的审计范围，应将公共资金、公共资产、公共资源、公共政策和公共权力等都纳入审计监督。
1995年施行的审计法规定，审计机关的审计对象除国家机关外，其他法定审计对象范围主要是按照是否属于国有（包括国有控股或占主导地位）来确定，即将所有制性质作为确定审计对象范围的主要原则。2006年2月28日，第十届全国人大常委会第二十次会议通过《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》，将属于审计监督范围单位的主要负责人增列为审计机关的审计对象。这些都是基于我国经济制度，在改革开放历史进程中确立起来的。但从国家治理现代化建设的角度看，仅按所有制性质将国有单位作为审计对象，已不适应产权制度改革和政府职能转变的需要，必须把公共资金、公共资产、公共资源、公共项目、公共政策和公共权力都纳入审计监督，即按公共性原则确定审计范围。理解审计全覆盖的含义，不能囿于现有的法定对象范围，审计全覆盖应当是对公共领域全面的经济监督。
（三）从审计内容的角度理解：审计全覆盖是审计监督内容的全面深化，审计内容应覆盖政策执行、资金绩效、生态环境、民生保障、财政财务管理和权力运行各方面。
根据审计法的规定，审计监督内容可粗略概括为预算的执行和决算、财务收支、资产负债损益和经济责任履行情况等，即审计监督主要内容是财政财务收支和经济责任履行情况。随着我国经济快速发展和社会主要矛盾变化，党中央要求完善审计制度，国务院要求强化审计的监督和保障职能，党中央和国务院出台领导干部自然资源资产离任审计制度，并对构建集中统一权威高效审计监督体系做出全面部署。这一系列要求必然要体现到政策跟踪审计、资金绩效审计、生态环境审计、民生审计、领导干部经济责任和自然资源资产审计等审计内容上，审计监督内容已在实践中逐步拓展，审计类型多样化的特征鲜明。理解审计全覆盖的含义，应当基于国家治理要求来认识丰富的审计种类和审计内容。
（四）从审计频率的角度理解：审计全覆盖也体现了审计监督频率的规定性，对领导干部应在任期内有计划全面审计，对涉及国家经济安全等重要领域则应实时监督。
审计全覆盖的含义中，最直接的还是审计机关对管辖范围内审计对象如何全部监督的问题。审计机关成立30多年来，基本的监督方式是对一家一户的对象进行审计，既有规范的审计程序，也有明确的质量标准。但按现有规定点对点地对全部对象进行审计，并不符合提出审计全覆盖的初衷。审计机关的基本责任是对审计目标的实现负责。基于审计全覆盖是重塑对审计目标的认识，从审计目标实现角度，不同审计对象的具体审计目标有差异，审计方式也应当有所区别。例如，预算执行应当每年审计，对经济风险应当实时监控，领导干部应当在任期内逐步全面审计等等。审计全覆盖时代，审计机关已经不可能像过去那样，只对年度内审计具体项目的质量负责，还必须对实现新的审计制度目标负责。审计全覆盖必须有审计频率的要求，但应当是基于新的审计目标和职能，以新的监督方式来提高审计频率，没有全新的审计制度，不改变离散式的监督方式，审计频率很难有大的提高，也难以高质量地实现审计全覆盖。
三、在改革创新中推动实现审计全覆盖
认真学习领会党中央、国务院关于加强审计工作的系列决策部署，是推进审计全覆盖的前提，尤其要深刻领会习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上关于“要深化审计制度改革，解放思想、与时俱进，创新审计理念，及时揭示和反映经济社会各领域的新情况、新问题、新趋势”的重要指示精神，创新完善审计制度、重视审计能力建设、加快审计职业化步伐，在改革创新中推动实现审计全覆盖。
（一）创新完善审计制度。
修订审计法和审计法实施条例，创新完善国家审计制度。一是将“确保党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设”作为新的审计监督制度目标。以审计新目标引领审计新制度，相应拓展审计范围，深化审计内容。二是完善审计监督方式，将“点对点的离散式审计”监督方式，改为既可以点对点地审计，也可以针对一类审计对象进行由点到面、举一反三的“点面有机结合式审计”监督，将目前审计调查的监督方式予以转化，扩大适用审计调查监督方式的法定情形，提高审计监督的效率和效果。三是强化审计监督职权，明确审计机关在一段时期里对全部审计对象进行多种方式审计监督的法律规定，赋予审计机关按年度收集全部审计数据、分散核查问题、及时处理问题的法定权力，构建大数据条件下的新型审计监督模式，优化审计监督格局。四是改进审计业务管理，重点是改进审计计划管理和完善审计组织方式。建立符合新制度目标的风险导向式计划项目形成机制，加强计划项目和审计内容的统筹。以解决审计人力资源主要配置给具体审计项目和过多配置到现场审计等问题为重点，加强日常基础性审计业务管理，完善审计项目组织方式，不断提高审计监督的质量和效率。
（二）切实加强审计能力建设。
推进审计全覆盖必须加强审计能力建设。审计能力包括审计机关能力和审计人员能力。审计机关能力是审计人员能力建设的基础，审计人员能力是审计机关能力建设的保证。一是以审计知识为核心加强审计机关能力建设。审计知识来自审计实践经验的总结提升，即把审计经验转变为审计知识。审计机关应以审计准则、审计指南、审计案例和审计教科书等为载体，以非现场审计和现场审计思路方法为重点、以审计对象管理、数据管理、政策管理和成果管理为基础，以科技强审为突破口，将各类审计的思路方法、审计质量管理等经验转化为审计知识，丰富审计知识体系，提高审计知识的话语权。二是以思维方法为重点加强审计人员能力建设。在审计实践锻炼中培养审计人员的个人能力，终身学习与思考总结是能力提升的基本方法，其中科学的思维方法是审计人员能力的重中之重，必须着重培养审计人员的法治思维、系统思维、辩证思维和创新思维能力。
（三）建设职业化审计队伍。
按照高门槛准入、专业化发展要求，建立审计专业类公务员职务序列，实行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩。完善审计职业资格制度，遵循审计人员能力与权责相匹配原则设定审计专业类公务员的职务层级，建立审计专业类公务员业绩评价体系和职务晋升机制。建立审计职业准入、职业发展标准，保证“增量”审计队伍的职业水平，同时建立健全审计职业化培训体系，加强专兼职教师队伍、职业化培训大纲和培训教材建设，重视新进人员上岗、业务骨干能力提升和各类专业领域知识更新培训工作，加快“存量”审计队伍的职业发展步伐。研究符合审计监督特点的预算标准与定额，将部分基础性、可量化、标准清晰的基础管理业务和技术性审计工作，通过购买服务的方式完成，逐步提高审计人员职业活动的价值含量。加快好班子、好队伍、好梯队推进力度，高度重视年轻审计人才培养，努力建设政治坚定、业务精湛、作风优良、社会公认的职业化审计干部队伍。
主要参考文献：
1．董大胜. 2018. 深化审计基本理论研究 推动审计管理体制改革[J]. 审计研究(2):3-6.
2．孙宝厚. 2018. 关于新时代中国特色社会主义国家审计若干问题的思考[J]. 审计研究(4):3-6.
3．黄锦，刘红蕾. 2018. 基层审计机关实现审计全覆盖的建议[J]. 中国审计(15):52-53.
作者：浙江省审计厅 高占江
报：署领导。
送：各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），
署机关各单位、各派出审计局、各特派员办事处、各直属单位，中央
纪委国家监委驻审计署纪检监察组，南京审计大学。
发：本所所领导、各处，存档。 共印40份
编辑：纪晗 审核：陈基湘 签发：姜江华
